Sau thời gian dài có hiệu lực, người ta đã và ngày càng thấy rõ những khiếm khuyết của Luật Đất đai hiện hành và đang thảo luận sôi nổi để tìm ra cách khắc phục cơ bản những khiếm khuyết đó, mà trọng tâm là những quy định pháp lý đang chi phối đất nông nghiệp. Xin có vài ý kiến góp phần hình thành luận cứ khoa học của việc sửa đổi Luật Đất đai hiện hành.
Một số quan điểm
Theo tôi, nội dung Luật Đất đai sửa đổi phải phù hợp với quy luật, cơ chế vận hành của nền kinh tế thị trường (dựa trên chế độ đa sở hữu về các nguồn lực kinh tế, trong đó có sở hữu đất đai), tạo khung pháp lý chi phối sự vận động của đất đai, mà trước hết là đất nông nghiệp - với tư cách là một nguồn lực quan trọng và to lớn nhất của nền kinh tế nói chung và kinh tế nông nghiệp nói riêng, nhằm mang lại hiệu quả cao nhất cả về kinh tế, xã hội và môi trường.
Thứ hai, luật pháp, chính sách của Nhà nước chỉ có thể phân biệt đối xử theo hành vi và theo vùng kinh tế - sinh thái, không phân biệt đối xử đối với các chủ thể cùng thực hiện một hành vi nào đó, ở cùng một vùng kinh tế - sinh thái. Đối với đất đai nói chung và đất nông nghiệp nói riêng, Nhà nước chỉ quản lý mục đích sử dụng của mỗi loại đất ở mỗi vùng kinh tế - sinh thái, bằng quy hoạch đã có hiệu lực pháp lý và bằng các luật khác.
Thứ ba, các lực lượng vũ trang (quân đội và công an) không được thành lập doanh nghiệp, vì các cơ quan chức năng của Nhà nước sẽ không thể kiểm soát các hoạt động của các doanh nghiệp này.
Một số khái niệm, thuật ngữ khoa học
- Địa chủ và địa tô
Thuật ngữ địa chủ đơn giản là để chỉ những người có quyền sở hữu một diện tích đất đai nào đó. Trong kinh tế thị trường, giới địa chủ hình thành và phát triển dựa trên quy luật kinh tế khách quan đã được luật hóa. Họ là chủ sở hữu đất đai nhờ năng lực kinh doanh và bằng quan hệ thuận mua - vừa bán. Họ khai thác nguồn lực đất đai của mình bằng cách trực tiếp quản lý kinh doanh hay cho thuê đất đai để hưởng địa tô. Như vậy có thể hiểu địa tô là giá cả thuê đất đai để sử dụng. Đó là một điều bình thường, phù hợp với quy luật kinh tế thị trường. Họ giữ quyền sở hữu đất đai và nhường lại quyền sử dụng đất đai trong hoạt động kinh doanh cho người thuê đất của họ (tương tự như hoạt động tín dụng của ngân hàng và cho thuê tài chính).
- Tích tụ và tập trung ruộng đất, hạn điền và hạn thời gian sử dụng đất nông nghiệp.
Tích tụ và tập trung ruộng đất là hình thái hiện vật của tích tụ và tập trung tư bản, tạo ra các doanh nghiệp có quy mô lớn, để tận hưởng lợi thế kinh tế theo quy mô. Phát triển cánh đồng lớn không phải là một hình thức tập trung ruộng đất, vì nó không làm gia tăng quy mô ruộng đất của một đơn vị kinh doanh nông nghiệp. Cánh đồng lớn chỉ là một hình thức tập trung sản xuất để tạo ra các vùng chuyên canh quy mô lớn, nhưng vẫn dựa trên cơ sở những nông dân nhỏ lẻ manh mún, nên nó không thể phát triển bền vững.
“Dồn điền, đổi thửa” không phải là một hình thức tích tụ ruộng đất. Vì nó chỉ làm giảm số lượng mảnh đất chứ cũng không làm gia tăng quy mô ruộng đất của một đơn vị kinh doanh nông nghiệp. Mặt khác, cách làm này là hình thức trao đổi hiện vật không theo cơ chế thị trường.
Tích tụ và tập trung ruộng đất là một tất yếu kinh tế để phát triển nông nghiệp đạt hiệu quả cao. Không thể cho rằng tích tụ, tập trung ruộng đất dẫn đến bần cùng hóa nông dân. Việc giải quyết sinh kế cho những nông dân không còn đất nông nghiệp do tiến trình tích tụ và tập trung ruộng đất, là phát triển công nghiệp, dịch vụ và đô thị, để biến phần lớn nông dân hiện nay thành thị dân một cách bền vững, có đời sống cao hơn khi họ còn là nông dân.
Mặt khác, sản xuất nông nghiệp khác với các ngành công nghiệp và dịch vụ ở chỗ đối tượng sản xuất nông nghiệp là sinh vật. Để đạt hiệu quả kinh tế, người làm nông nghiệp phải triệt để tuân thủ nguyên tắc “nhất thì, nhì thục” (đúng lúc, đúng cách); với các điều kiện cần và đủ rõ ràng. Điều kiện cần là trách nhiệm cao của người thực hiện các khâu sản xuất mang tính sinh học (bởi thu nhập của người lao động phụ thuộc trực tiếp vào kết quả cuối cùng của mỗi quá trình sản xuất nông nghiệp). Điều kiện đủ là quy mô đất canh tác, ao nuôi, đàn gia súc nằm trong tầm hạn quản trị của người lao động nông nghiệp. Điều này cũng chỉ thực hiện được ở trang trại gia đình và trang trại cá nhân - không có cấp quản lý trung gian.
Như vậy, quy mô tích tụ, tập trung ruộng đất để kinh doanh nông nghiệp là có giới hạn, như một tất yếu kinh tế. Và vì thế những quy định về mức hạn điền trong Luật Đất đai hiện hành không có lý do tồn tại trong sản xuất nông nghiệp. Tương tự, chỉ quy định hạn điền đối với nông hộ, không hạn điền đối với doanh nghiệp (như vậy là phân biệt đối xử giữa các chủ thể sử dụng đất là nông hộ và doanh nghiệp - vi phạm nguyên tắc mọi người dân và tổ chức đều bình đẳng trước pháp luật), hoặc quy định về thời hạn sử dụng đất của nông dân (bị giới hạn thời gian sử dụng đất thì người sử dụng đất sẽ không đầu tư cải tạo đất, kiến thiết đồng ruộng, không mua sắm máy móc… và khi gần hết hạn thời gian sử dụng đất thì giá mua bán quyền sử dụng đất sẽ bị xuống đến mức thấp nhất) cũng không hợp lý.
- Trang trại và nông dân
Tế bào của nền kinh tế nông nghiệp là các đơn vị sản xuất nông nghiệp tự chủ, trước hết và chủ yếu thực hiện các khâu mang tính sinh học. Những đơn vị ấy được gọi là trang trại. Nói cách khác, trang trại là đơn vị kinh doanh tự chủ, vì lợi nhuận trong nền kinh tế thị trường, chủ yếu thực hiện các khâu sản xuất mang tính sinh học. Vì vậy trang trại cũng giống như các tổ chức kinh doanh trong kinh tế công nghiệp và dịch vụ, được phân loại theo bản chất kinh tế - xã hội, để có cách ứng xử thích hợp.
Trang trại gồm các loại: Trang trại gia đình là hộ kinh doanh cá thể trong nông nghiệp (thường gọi là kinh tế nông hộ); Trang trại cá nhân (do một cá nhân làm chủ sở hữu) là doanh nghiệp cá nhân trong nông nghiệp; Trang trại hợp danh là công ty hợp danh trong nông nghiệp; Trang trại nhà nước, trang trại trách nhiệm hữu hạn, trang trại cổ phần chính là doanh nghiệp Nhà nước, công ty trách nhiệm hữu hạn và công ty cổ phần trong nông nghiệp. Do đặc điểm của sản xuất nông nghiệp mang tính sinh học, nên trang trại gia đình và trang trại cá nhân không có cấp quản lý trung gian, và chỉ trang trại gia đình dự phần và là lực lượng chủ yếu trong các doanh nghiệp lớn, mới là đơn vị kinh doanh đạt hiệu quả cao. Mặt khác, luật cũng cần quy định về thừa kế trang trại theo hướng không chia nhỏ trang trại cho những người có quyền thừa kế.
- Nông dân là ai?
Không phải tất cả những người lao động làm việc và sống bằng nghề nông đều là nông dân. Chỉ có những người chủ và người lao động trong trang trại gia đình (gồm cả trang trại dự phần) mới là những nông dân. Do vậy, không có khái niệm nông dân không đất (không có trang trại). Chủ trang trại cá nhân là nhà tư sản kinh doanh nông nghiệp và người lao động làm thuê trong các trang trại này là công nhân nông nghiệp. Trong các trang trại hợp danh, trách nhiệm hữu hạn và cổ phần, có hai loại thành viên. Thành viên góp vốn và trực tiếp quản lý trang trại là các doanh nhân, còn những người khác góp vốn vào các trang trại này, không tham gia quản lý trang trại là những nhà đầu tư vốn trong nông nghiệp. Vì thế, luật không thể yêu cầu những người chủ đất (chủ sở hữu hay chủ sở hữu quyền sử dụng đất) phải là những người “trực canh”.
Vấn đề hình thành và phát triển thị trường đất nông nghiệp đích thực
Để nền nông nghiệp đạt hiệu quả cao và cung cấp nông sản an toàn theo yêu cầu thị trường, các trang trại phải áp dụng công nghệ cao, hiện đại, thực hiện tiêu chuẩn và quy trình GAP. Muốn thế, các trang trại phải có quy mô kinh doanh đủ lớn, tận dụng được lợi thế kinh tế theo quy mô. Do vậy, tiến trình tích tụ và tập trung ruộng đất là một tất yếu kinh tế khách quan. Muốn tích tụ và tập trung ruộng đất diễn ra lành mạnh, hiệu quả, phải hình thành và phát triển thị trường đất nông nghiệp đích thực.
Có ba yếu tố cấu thành thị trường đất nông nghiệp là: (i) nguồn cung đất nông nghiệp dưới hình thức bán hay cho thuê dài hạn, (ii) nguồn cầu đất nông nghiệp dưới dạng mua hay thuê dài hạn, (iii) khuôn khổ pháp lý để cung - cầu đất nông nghiệp gặp nhau và việc giao dịch mua - bán, cho thuê đất nông nghiệp diễn ra minh bạch, công bằng, theo nguyên tắc các bên cùng có lợi.
Muốn có thị trường đất đai đích thực thì phải thừa nhận chế độ đa sở hữu. Ruộng đất phải thuộc quyền sở hữu của người dân, của doanh nghiệp, của các tổ chức cộng đồng dân cư và của Nhà nước ở quy mô cần thiết đủ phục vụ cho các mục tiêu an ninh quốc phòng và phúc lợi công cộng.
Trước mắt, điều có thể làm ngay để khắc phục một phần những xung đột lợi ích trong quan hệ ruộng đất, là xóa bỏ quy định (của Luật Đất đai hiện hành) cho phép các cấp chính quyền thu hồi và đền bù giá trị quyền sử dụng đất của người dân theo khung giá do chính quyền cấp tỉnh, thành phố quy định theo thời kì 5 năm/lần. Thay vào đó là sự thừa nhận quyền sử dụng đất hiện hành của công dân và doanh nghiệp là quyền tài sản, là hàng hóa được trao đổi theo nguyên tắc thuận mua, vừa bán, như tất cả các tài sản khác.